La simplification du « mille-feuilles territorial » engagée par les lois de décentralisation élaborées puis mises en oeuvre à partir de 2012 — la loi MAPTAM en janvier 2014 (1), puis la création de Grandes régions en janvier 2015 (2), avant la loi NOTRe d’août 2015 (3) — va mettre un terme à plus de deux siècles de compétences communales, avec pour objectif affiché de rationaliser la gestion de l’eau.
C’est la Révolution française qui avait confié aux communes, héritières des paroisses de l’Ancien régime, la responsabilité de l’approvisionnement en eau des populations. Elles s’en acquitteront en créant des fontaines publiques, puis en contrôlant les porteurs d’eau dans les villes, avant le développement des premiers réseaux de distribution. La création de syndicats avec des communes voisines sert ensuite à mutualiser les investissements nécessaires à la réalisation des réseaux et ouvrages.
« Ce développement des réseaux dans la seconde moitié du XIXe siècle va poser la question de leur financement, par exemple en faisant payer l’eau aux usagers. Mais cette solution se heurte à un autre acquis de la Révolution : le principe de liberté recouvre non seulement les libertés individuelles et civiques, mais aussi la liberté du commerce et de l’industrie. Il est alors interdit aux communes d’avoir une activité économique ou commerciale, donc de faire payer les usagers », souligne le politologue Pierre Bauby (4).
Pour surmonter l’obstacle, certaines villes (Lyon, Bordeaux…) délégueront la construction des réseaux et la gestion des services à des entreprises privées, donnant naissance à une autre exception française : la délégation de service public (DSP), illustrée par la création de la Générale des eaux (1853), puis de la Lyonnaise des eaux et de l’éclairage (1880). D’autres, comme Paris, ne délégueront que les activités de relève, de facturation et d’encaissement.
« Le carcan se desserrera au début du XXe siècle, lorsque le Conseil d’État autorisera les activités économiques des communes en cas de carence ou du moins “insuffisance de l’initiative privée”, et pour répondre à un intérêt public local », précise Pierre Bauby (5). Des syndicats intercommunaux se développeront selon les situations, l’accès à la ressource, les souhaits des élus, allant jusqu’à l’échelle départementale (Orne, Manche, Charente-Maritime, Lot-et-Garonne, Morbihan, Landes), et même au-delà dans le cas de l’Île-de-France, avec la création en 1923 par les édiles de la banlieue rouge du puissant Syndicat des eaux d’Île-de-France (SEDIF), inexpugnable bastion de Veolia qui en a fait sa vitrine à l’international.
Les étapes successives de la décentralisation depuis 1981 n’avaient pas remis en cause cette compétence des communes ou de leurs regroupements volontaires. Mais cette fois c’est l’électrochoc : la loi NOTRe stipule en effet le transfert obligatoire des compétences communales en matière d’eau et d’assainissement aux Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI), communautés de communes et communautés d’agglomération. La loi MAPTAM, à l’identique, prévoit une prise de compétence pour l’eau et l’assainissement par douze métropoles de droit commun, comptant au moins 300 000 habitants, et quatre métropoles à statut particulier (Lyon, Marseille, Grand Paris et Lille), créées en 2015. En 2020, le nombre de services ou syndicats d’eau et d’assainissement français va ainsi passer d’environ 34 000 aujourd’hui à un peu plus de 3 000…
Cette nouvelle étape de la décentralisation, qui entraîne une reconfiguration et un changement d’échelle d’intervention de toutes les compétences exercées à tous les niveaux des collectivités locales (communes et leurs groupements, départements, métropoles, régions…) a donné lieu à d’intenses batailles politiques, d’interminables sessions parlementaires, et autant d’analyses théoriques du bien fondé de telle ou telle option.
Dans le même temps l’État se reconfigure lui aussi de manière continue, réforme après réforme, affaiblissant l’intervention publique dans les territoires.
De plus, ces processus souffrent d’un déficit démocratique abyssal, citoyens et usagers n’y étant aucunement associés. La « réforme » est l’apanage du politique, des grands corps, des associations d’élus et d’une myriade d’acteurs qui y sont directement intéressés, notamment ceux qui vivent de la commande publique.
Ces bouleversements sans précédent interviennent aussi dans une période où les collectivités sont l’objet de transferts de compétences massifs par l’État, dont la compensation financière est, soit inexistante, soit très en deçà des besoins.
Dès le 1er janvier 2018, le bloc communal (les communes et leurs groupements) va ainsi hériter d’une nouvelle compétence obligatoire en matière de « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations », la GEMAPI.
Par ailleurs l’inflation des normes, les nouvelles obligations de résultat introduites par le droit communautaire, l’évolution des technologies et des process métiers, l’ouverture à de nouvelles problématiques comme l’ingénierie écologique appliquée aux milieux aquatiques, érigent des contraintes nouvelles auxquelles les collectivités doivent faire face, dans un contexte de dégradation de leur situation financière qui ne leur permet pas toujours de procéder aux investissements nécessaires, qu’ils soient techniques ou humains, pour affronter cette nouvelle donne. Ceci d’autant plus qu’une récente réunion du Conseil national de l’information statistique (CNIS) a mis au jour les considérables failles, lacunes et insuffisances de l’ensemble de l’appareil national d’information sur l’eau (PDF) (6), ce qui conduit logiquement à s’interroger sur la pertinence de politiques publiques élaborées sur la base de données, au mieux gravement défaillantes, au pire inexistantes, quand elles ne sont pas totalement erronées ou pire, purement et simplement falsifiées.
Les ressources à mobiliser pour faire face au nouvel âge de la gestion des petit et grand cycles de l’eau sont du ressort des ordres réglementaire, technique, législatif et économique… avec le risque qu’un défaut de maîtrise, d’anticipation, de prospective, ne pérennise un trop faible niveau de compétences des collectivités locales. Ces manquements sont fortement stigmatisés par les opérateurs privés eux mêmes lors des mises en concurrence pour le choix d’un mode de gestion.
Le chantier est colossal, les enjeux économiques aussi. L’eau génère chaque année 9,5 milliards d’euros de chiffre d’affaires pour les activités liées directement aux ressources en eau (hydroélectricité, vente de poissons, de coquillages, pisciculture, eaux minérales, thermalisme, pêche de loisir…). L’eau, c’est aussi 174 000 emplois directs, dans leur grande majorité non délocalisables.
D’après M. Laurent Roy, directeur de l’Agence de l’eau RMC, « dans le seul bassin Rhône-Méditerranée (quart sud-est de la France), environ 350 millions d’euros devraient être engagés chaque année si toutes les collectivités réparaient les fuites de leur réseau d’eau. Ces investissements impliqueraient également 3 500 à 4 000 emplois supplémentaires à créer localement. De plus, les collectivités et les ménages économiseraient sur les frais de pompage et de traitement de cette eau perdue. (7) ».
Les nouvelles politiques de l’eau affichent pour priorités la chasse au gaspillage et la réduction des pollutions par les nitrates, les phytosanitaires et les micropolluants, plutôt que le recours à des traitements coûteux, pour rendre l’eau potable.
« Chaque année, poursuit Laurent Roy, les pollutions par les pesticides et les nitrates imposent aux ménages français des surcoûts de dépollution de 400 à 700 millions d’euros, répercutés sur leur facture d’eau. Selon un rapport de la Cour des comptes, traiter une eau polluée par les pesticides pour la rendre potable coûte 2,5 fois plus cher que de mettre en place des mesures de préventions des pollutions auprès des agriculteurs.
Cette politique prône aussi une “nouvelle” gestion des rivières, plus naturelle et jouant mieux avec la nature : moins de béton, de digues, de barrages et de seuils, et plus de liberté pour les cours d’eau, là où c’est possible, avec des berges douces, des zones naturelles d’expansion des crues, des méandres, de la végétation. Ainsi, on améliore non seulement la qualité de l’eau, mais on fait aussi vivre le tourisme vert et les activités de pleine nature. On joue la carte de l’attractivité du territoire, du cadre de vie, et on crée du lien social autour de la rivière. »
Dès décembre 2010, une loi de rationalisation de l’intercommunalité adoptée par le gouvernement de M. François Fillon visait à achever la couverture du territoire national par des intercommunalités fortes, soit en y faisant adhérer des communes encore isolées, soit en fusionnant des regroupements de communes existants, et surtout en supprimant des milliers de syndicats techniques, dont les missions devraient désormais être assurées par des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
Cette loi, dite « RCT », prévoyait l’achèvement de la carte intercommunale au 1er juin 2013. Toutes les communes de France — sauf Paris et les trois départements de la petite couronne, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne — devaient devenir membres d’une communauté de communes, d’agglomération, urbaine, ou d’une métropole.
Le 1er juin 2013, le préfet put rattacher, par arrêté, une commune isolée, ou créant une enclave ou une discontinuité territoriale, à une communauté. Ce processus, conduit autoritairement par les préfets, suscita de nombreuses polémiques, même s’il s’appuyait sur l’octroi de bonifications financières par l’État pour atteindre ses objectifs. Une « clause de revoyure » ayant été fixée pour 2015 ; le processus, demeuré en deçà des attentes de ses promoteurs, fut ensuite repris et amplifié par la loi NOTRe, votée en août 2015.
Car la « troisième étape de la décentralisation » était l’un des projets majeurs du gouvernement, après la victoire de François Hollande aux présidentielles de 2012. Le projet initial du gouvernement Ayrault prévoyait, sans jamais le dire ouvertement, de supprimer à terme les départements, en les privant, comme les autres niveaux de collectivités locales, de la « clause de compétence générale », qui permet à chacun de s’occuper de tout, au risque de générer doublons et dépenses inutiles. Puis, de redéfinir qui s’occupe de quoi (régions et intercommunalités), et enfin de créer des « métropoles », aires urbaines dont la « taille critique » est supposée doper l’activité économique, la compétitivité et la croissance…
Lire aussi Fabien Desage & David Guéranger, « Rendez-vous manqué de la gauche et de la politique locale », Le Monde diplomatique, janvier 2014.
La création des métropoles incarnait aussi un souci très politique, celui de s’assurer le contrôle des grandes agglomérations urbaines, qui concentrent à la fois les populations de cadres et de professions libérales, et celles de la « diversité », réputées incarner l’avenir électoral du Parti socialiste, qu’un rapport controversé du « think tank » Terra Nova enjoignait peu ou prou « d’abandonner les classes populaires »… (8).
Dès février 2013, dix jours avant son examen en première lecture au Sénat, l’énorme projet d’Acte III élaboré par Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation, est subitement découpé en trois volets…
Le projet de loi MAPTAM (1), qui sera voté le 16 janvier 2014 au terme d’un parcours parlementaire éprouvant, va d’abord créer les métropoles, et dessiner un nouveau schéma régions-départements (dont on ne sait pas à ce stade s’ils subsisteront ou non, et pour accomplir quelles missions !), ce qui provoque une levée de boucliers, en l’absence de précisions sur les compétences imparties à l’avenir à chaque niveau de collectivités (bloc communal, département, métropole et région…).
Trois types de métropoles vont voir le jour. Une douzaine de métropoles de droit commun, regroupant de 300 000 à 400 000 habitants. Et trois cas particuliers, qui auront chacun leurs statuts propres : les métropoles de Lyon, Marseille et du Grand Paris, et enfin une « Eurométropole », celle de Lille…
La loi prévoit que ces métropoles, à l’exception de Paris, exerceront à partir du 1er janvier 2016, les compétence eau et assainissement sur leur territoire, en place des collectivités qui les détenaient auparavant. Première étape de la rationalisation annoncée.
La loi MAPTAM va plus loin, en créant une nouvelle compétence obligatoire à partir du 1er janvier 2018 : la gestion de l’eau et des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Une innovation qui va susciter une véritable bronca des élus locaux et de leurs associations, comme l’Association des maires de France (AMF).
Car l’État se désengage ainsi de missions régaliennes qu’il transfère, sans les financer, aux collectivités locales, qui vont dès lors porter l’entière responsabilité de sujets difficilement maîtrisables, à l’heure où les errements d’un demi-siècle d’aménagement du territoire et de politiques d’urbanisation anarchiques, érigent la question des inondations au rang de risque majeur, comme en atteste la récurrence ces dernières années d’épisodes catastrophiques (pertes humaines, dégâts considérables), dans plusieurs régions particulièrement exposées, comme le sud-est de la France.
De plus, la GEMAPI est une usine à gaz. La nouvelle compétence est communale, mais à peine attribuée, le 1er janvier 2018, la commune la transférera automatiquement à un EPCI à fiscalité propre, qui pourra lui-même, et sera incité, à procéder à une dévolution partielle ou totale de la GEMAPI à des établissements publics spécialisés en charge de la maîtrise d’ouvrage de la compétence : les Établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux (EPAGE), et/ou les Établissements publics territoriaux de bassin (EPTB)…
On prendra la mesure de la complexité de la nouvelle organisation qui se dessine en prenant connaissance du rapport et des propositions émises par un membre du Comité national de l’eau (9), missionné en 2014 pour tenter d’élaborer une feuille de route consensuelle face à la bronca générale des élus contre la GEMAPI…
/http%3A%2F%2Fblog.mondediplo.net%2Flocal%2Fcache-vignettes%2FL52xH52%2Fpdf-eb697.png)
La loi MAPTAM a aussi créé une nouvelle « Aquataxe » optionnelle : 17 millions de Français concernés par le risque d’inondation vont ainsi progressivement être assujettis, chaque année, à une taxe d’un montant plafond de 40 euros par personne, qui sera utilisée pour engager des travaux de lutte contre les inondations ou de gestion des milieux aquatiques.
Enfin, dernier étage de la fusée, la loi NOTRe du 7 août 2015 prévoit quant à elle, sur tout le territoire français hormis celui des nouvelles métropoles, le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement exercées par les communes, leurs groupements ou syndicats, à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre d’au moins 15 000 habitants (seuil adapté en fonction de la densité démographique du département), qui vont être créés avant le 1er janvier 2017.
Les communautés urbaines et les métropoles exerçaient déjà cette compétence à titre obligatoire. La compétence « eau » et la compétence « assainissement » dans sa totalité deviennent ainsi des compétences optionnelles pour les communautés de communes à compter de l’entrée en vigueur de la loi : mais à compter du 1er janvier 2020, l’eau et l’assainissement deviennent des compétences obligatoires pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération.
/https%3A%2F%2Fassets.over-blog.com%2Ft%2Fcedistic%2Fcamera.png)