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22 septembre 2016 4 22 /09 /septembre /2016 08:50

Etude d’impact : attention à la « clause-filet »

Pour déterminer si un projet est ou non soumis à l’obligation de réaliser une étude d’impact, les maîtres d’ouvrage doivent étudier l’ordonnance n°2016-1058 du 3 août 2016 et son décret n° 2016-1110 du 11 août 2016. Ces deux textes ont procédé à une importante réforme de l’évaluation environnementale. Dans ce cadre, l’attention des maîtres d’ouvrage est attirée sur la notion de « clause filet » : un projet, même en deçà des seuils de déclenchement de l'obligation de réalisation d'une étude d'impact peut être soumis à cette obligation.

I. Les trois catégories de projets soumis à étude d’impact

Il existe trois catégories de projets soumis à étude d’impact. Chaque maître d’ouvrage doit donc vérifier si son projet est susceptible de correspondre à l’une de ces trois catégories.

Les projets soumis à évaluation environnementale de manière systématique. Certains projets sont systématiquement soumis à étude d’impact. Il s’agit

  • des projets énumérés à l’annexe I de la directive n° 2011/92/UE du 13 décembre 2011
  • des projets énumérés à l’annexe de l’article R.122-2 du code de l’environnement (1ère colonne)


Il convient de ne pas se borner à la lecture du tableau annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement. La liste des projets figurant en annexe I de la directive n°2011/92/UE s’impose et son respect peut être sanctionné par le juge administratif. Il est donc indispensable de prendre connaissance de ces deux listes pour vérifier si un projet est ou non soumis à étude d’impact systématique.

Les projets soumis à évaluation environnementale à la suite d’un examen au cas par cas. Si un projet n’est pas soumis à l’obligation de réaliser systématiquement une étude d’impact, il peut correspondre à la catégorie des projets qui pourront être soumis à cette obligation, au terme d’une procédure d’examen au cas par cas. La réforme de l’évaluation environnementale qui vient d’être réalisée par le Gouvernement tient, pour beaucoup, à une augmentation du nombre de projets qui seront soumis cet examen au cas par cas. Et ce malgré les limites de cette procédure, notamment du point de vue de l’objectif de simplification des procédures.

Les projets qui sont soumis à cette procédure d’examen au cas par cas sont les suivants :

  • Les projets énumérés à l’annexe II de de la directive n° 2011/92/UE du 13 décembre 2011
  • Les projets énumérés à l’annexe de l’article R.122-2 du code de l’environnement (2ème colonne)


Les projets soumis à évaluation environnementale par application de la « clause filet ». Enfin, même si un projet n’est pas soumis à étude d’impact systématique ou à étude d’impact au cas par cas, il est possible qu’il soit soumis l’obligation d’étude d’impact selon la théorie de la clause filet. Ce que nous verrons ci-après.

Une étude d’impact globale. Il convient de noter tout d’abord que cette étude d’impact doit avoir un caractère global, dans le temps comme dans l’espace. L’article L. 122-1 III du code de l’environnement précise notamment « Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité. »

Cas d’un projet relevant de plusieurs rubriques. Un même projet peut relever de plusieurs rubriques différentes au sein du tableau annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement. Dans ce cas, ce même article R.122-2 IV dispose : « Lorsqu'un même projet relève de plusieurs rubriques du tableau annexé, une évaluation environnementale est requise dès lors que le projet atteint les seuils et remplit les conditions de l'une des rubriques applicables. Dans ce cas, une seule évaluation environnementale est réalisée pour le projet. »

Le cas des procédés innovants. Certains projets, qui permettent la mise en œuvre de nouveaux procédés ou de nouvelles méthodes sont susceptibles de faire l’objet d’une étude d’impact au cas par cas et non de manière systématique. L’article R.122-2 I du code de l’environnement précise en effet : « A titre dérogatoire, les projets soumis à évaluation environnementale systématique qui servent exclusivement ou essentiellement à la mise au point et à l'essai de nouveaux procédés ou de nouvelles méthodes, pendant une période qui ne dépasse pas deux ans, font l'objet d'une évaluation environnementale après examen au cas par cas. » (nous soulignons).

II. Les projets soumis à évaluation environnementale au titre de la « clause-filet »

L’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne. Les termes « clause-filet » désignent, principalement, l’interprétation par laquelle la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que les critères et seuil à partir desquels, en droit de l’Union européenne, un projet est soumis à évaluation environnementale, ont un caractère indicatif. En d’autres termes, un projet susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement doit faire l’objet d’une évaluation environnementale, même s’il est en deça des seuils et/ou critères de déclenchement de cette obligation.

A titre d’exemple, par arrêt du 24 mars 2011, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé qu’un projet « de dimension même réduite » peut avoir des incidences notables sur l’environnement et, partant, devoir être soumis par un Etat à l’obligation d’évaluation environnementale :

« 50. En effet, un projet de dimension même réduite peut avoir des incidences notables sur l’environnement et il ressort d’une jurisprudence constante que les dispositions de la législation de l’État membre qui prévoient l’évaluation de l’impact environnemental de certains types de projets doivent aussi respecter les exigences énoncées à l’article 3 de la directive 85/337 et prendre en compte l’effet du projet sur l’homme, la faune et la flore, le sol, l’eau, l’air ou le patrimoine culturel (voir arrêts du 13 juin 2002, Commission/Espagne, C-474/9 9, Rec. p. I-5293, point 32, et du 15 octobre 2009, Commission/Pays-Bas, C-255/08, point 30). » (cf. Cour de justice de l’Union européenne, 24 mars 2011, Commission contre Belgique, C-435/09)

Ce qui a pour conséquence concrète que le recours à la technique des seuils et critères pour identifier les projets soumis à étude d’impact ne peut jamais avoir pour effet de soustraire à cette obligation un projet sui même si un projet est en deçà des seuils et critères « les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement » :

« 52. Il résulte également d’une jurisprudence constante que, lorsque les États membres ont décidé de recourir à la fixation de seuils et/ou de critères, la marge d’appréciation qui leur est ainsi conférée trouve ses limites dans l’obligation, énoncée à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, de soumettre, avant l’octroi d’une autorisation, à une étude d’incidences les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation (arrêts du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, C-66/06, point 61 et jurisprudence citée, ainsi que Commission/Pays-Bas, précité, point 32). » (cf. Cour de justice de l’Union européenne, 24 mars 2011, Commission contre Belgique, C-435/09)

Le rapport Vernier. Le rapport intitulé « Moderniser l’évaluation environnementale » et remis en mars 2015 par le Groupe de travail présidé Jacques Vernier dans le cadre de la commission de modernisation du droit de l’environnement, mars 2015 proposait d’inscrire clairement en droit interne la notion de clause-filet.

Le rapport précise rappelle tout d’abord la réalité juridique de cette clause filet et l’intérêt de l’inscrire clairement en droit interne :

« Le maintien de la situation actuelle (sans clause-filet) ne garantit pas la sécurité juridique des projets. Le principe d’effectivité du droit de l’Union et le principe de coopération loyale ont donné lieu à des développements jurisprudentiels selon lequel « il incombe au juge national d’établir s’il existe en droit interne la possibilité de retirer ou suspendre une autorisation déjà accordée afin de soumettre ce projet à une évaluation de ses incidences sur l’environnement, conformément aux exigences de la directive 85/337, ou à titre alternatif, si le particulier y consent, la possibilité pour ce dernier de réclamer réclamation du préjudice subi (arrêt Wells, CJUE, 7 janvier 2004, C-201/02, point 65). Cette jurisprudence est établie. »

Fort de cette analyse, le rapport Vernier comporte la proposition suivante, laquell avait fait l’objet d’une quasi unanimité :

« Mesure n° 1 : mise en place d’une « clause-filet » (article L. 122-1-1 III)
Une clause filet est indispensable afin de conforter nos « seuils d’exclusion » dans le cadre de l’examen au cas par cas, et ce, d’autant plus si ceux-ci sont remontés (discussion sur les seuils dans un 2e temps). Cette clause permettrait, pour les projets situés en deçà des seuils mais susceptibles toutefois d’avoir des incidences négatives notables sur l’environnement, de solliciter un examen au cas par cas auprès de l’AE. Cette possibilité devrait être ouverte à l’autorité compétente et au maître d’ouvrage [et aux tiers (point de débat)]. »

En définitive, le rapport Vernier propose d’insérer les dispositions suivantes à l’article L.122-1-1 du code de l’environnement. Les passages entre crochets sont ceux qui n’ont pas pu faire l’objet d’un consensus :

« « III. — Lorsqu’un projet, en deçà des seuils fixés, est toutefois susceptible d’avoir des incidences négatives notables sur l’environnement, l’autorité compétente transmet les informations relatives au projet dont elle dispose à l’autorité environnementale qui examine sans délai la nécessité d’une évaluation des incidences sur l’environnement ;
La saisine de l’autorité environnementale est également ouver
te :
- au maître d’ouvrage qui peut transmettre à l’autorité environnementale une demande d’examen au cas par cas ;
- à [toute ONG agréée] [toute personne intéressée]
qui peut adresser à l’autorité compétente une
demande motivée en c
e sens ;
Lorsque le maître d’ouvrage n’est pas à l’origine de la demande, l’autorité compétente l’informe sans délai.
L’absence de réponse de l’autorité compétente, saisie par [une ONG agréée] [toute personne intéressée] au terme du délai fixé par voie réglementaire vaut rejet de la demande de saisine de l’autorité environnementale.
L’absence de réponse de l’autorité environnementale au terme du délai fixé par voie réglementaire vaut dispense de réaliser une étude d’impact.
Les modalités d’application de ce paragraphe sont fixées par voie régl
ementaire. »

Cette proposition de rédaction avait pour mérite de permettre au maître d’ouvrage de lever toute incertitude sur la soumission d’un projet à l’obligation de composer une étude d’impact. Cette procédure aurait ainsi permis de saisir l’Autorité environnementale et d’appeler cette dernière à se prononcer.

Finalement, le Gouvernement a fait le choix de ne pas encadrer le régime juridique de la clause filet, dans le code de l’environnement. Dès lors, il est possible qu’un projet soit soumis à étude d’impact alors même qu’il est deçà des critères et seuils de déclenchement de l’obligation d’étude d’impact. Il convient de souligner que le choix de ne pas rédiger le régime juridique de cette clause filet dans le code de l'environnement ne change rien au fait que le droit de l'Union européenne continue de s'appliquer.

Le choix du Gouvernement de ne pas clarifier le régime de la clause filet est d’autant plus sujet à débat qu’il existe déjà une clause filet dans le code de l’environnement, pour le dispositif Natura 2000 (cf. article L.414-4 IV du code de l’environnement et circulaire du 26 décembre 2011 relative au régime d’autorisation administrative propre à Natura 2000

Conclusion. Un maître d’ouvrage qui doit déterminer si un projet est ou non soumis à étude d'impact doit

  • Vérifier si son projet est soumis à étude d’impact systématique au regard des exigences du droit de l’Union européenne et du droit interne ;
  • Vérifier si son projet est soumis à la procédure d’examen au cas par cas ;
  • Vérifier si son projet n’est pas susceptible de se voir opposer la clause filet. Dans ce dernier cas, en cas de doute, il sera conseillé d’interroger l’administration compétente.


Arnaud Gossement
Avocat associé

A lire également

Note du 1er septembre 2016 sur la réforme de l'évaluation environnementale

Le rapport du groupe de travail présidé par Jacques Vernier de mars 2015

Le Moniteur : Évaluation environnementale : attention à la « clause filet » ! (12 septembre 2016)

Actu-Environnement : Le nouveau contenu de l’étude d’impact (13 septembre 2016)

-Le glyphosate et la politique

Les petits secrets du glyphosate bon pour la santé | Jean-Luc Melenchon

mardi 13 septembre 2016

Déjà, il faut trouver le bâtiment où est cette pièce où l’on a déposé les documents « ouverts au public ». Puis il faut remplir des papiers et permettre que ceux qui vous autorisent à entrer utilisent vos données personnelles. Puis il faut déposer tout appareil électronique à l’accueil, téléphone portable et stylos inclus. Puis une fois ouverte la porte fermée à clef en permanence, il est possible de consulter les documents sur un ordinateur sans connexion à l’internet et sans prise USB. Et le tout sous le contrôle d’un agent de sécurité !

Mais de quoi s’agit-il ? Quel secret est là ? C’est tout simplement le dossier des études faites pour conclure que les glyphosates ne sont pas des substances cancérigènes. Une conclusion qui a permis à la Commission européenne de prolonger l’autorisation d’utilisation de ces substances dans l’agriculture alors même que tant d’études et de mise en garde dénoncent ces produits comme hautement toxiques pour la santé humaine et animale. Comment est-on arrivé là ?

Les substances chimiques employées dans l’agriculture sont soumises à une autorisation de mise sur le marché par l’Union européenne. Ces autorisations doivent être renouvelées périodiquement, pour prendre en compte l’évolution des connaissances scientifiques à leur sujet. Ce fut le cas pour la molécule du glyphosate, largement employée dans l’agriculture industrielle, et dont l’autorisation arrivait à expiration en juin dernier.

Le processus d’évaluation a déjà de quoi interroger. La décision de renouvellement est prise au sein de la Commission européenne, par la sous-composante « phytopharmaceutique », du comité d’étude Plantes, Animaux, Nourriture et Aliments. Celle-ci est placée sous la tutelle de l’Agence Européenne de sécurité des Aliments. Elle fonctionne en produisant un rapport d’évaluation de renouvellement. La rédaction de ce rapport a été confiée à l’Allemagne, via son institut fédéral d’évaluation des risques, le BfR. Or, les représentants de l’agrochimie, demandeurs du renouvellement, regroupés au sein du Glyphosate Task Force (GTF) – bonjour l’appellation pour un lobby – ont alors fourni au BfR une compilation de milliers de pages « d’études scientifiques ». Et parmi celles-ci les études confidentielles réalisées par l’industrie. Alors l’institut allemand a pris ce document comme base pour constituer le dossier d’évaluation. Et donc, sans surprise, dans son rapport d’évaluation en vue du renouvèlement, il a repris les conclusions du rapport du lobby des glyphosates. Il a conclu que « la classification et l’étiquetage pour la cancérogénité n’est pas jugée appropriée ».

À son tour, donc, l’agence européenne reprend à son compte les conclusions du BfR. Elle affirme à son tour à l’intention des décideurs européens que le glyphosate « n’est probablement pas cancérogène ». Or, en mars 2015, le Centre International de recherche sur le Cancer (CIRC), agence de l’Organisation mondiale de la santé, avait annoncé le contraire. Il considère le glyphosate comme probablement cancérigène pour l’Homme. En accord avec le règlement européen sur les pesticides 107/2009, le glyphosate ne devrait donc pas être autorisé.

Cet avis dérangeant pour le lobby des glyphosates a donné un débat « pseudo-scientifique » alimenté par la firme Monsanto mettant en cause la validité des études du CIRC. Et peu importe qu’elles soient basées sur des données scientifiques publiques et réalisées par des experts reconnus. Tandis que le lobby refusait de donner accès à ses études sous prétexte de « secret des affaires » et de la « propriété intellectuelle ». Mais la mobilisation citoyenne contre le glyphosate a eu son effet. La Commission européenne fait mine de réclamer la publication de ces études par la voix de son commissaire européen à la santé et la sécurité alimentaire, Vytenis Andriukaitis. Nouveau refus du lobby.

Après de nombreux reports, la décision de renouveler l’autorisation du glyphosate, pour 18 mois seulement, est finalement prise en juin 2016, dans l’objectif de prendre le temps de procéder à une réévaluation de la molécule.

Au cœur de l’été, le lobby accepte enfin de permettre la consultation de ces études. Mais à certaines conditions. Une « reading room » est mise en place par lui à Bruxelles. J’ai décrit ce qu’elle est. À ces conditions, pour la période de « consultation » limitée du 28 août au 30 octobre, le risque de voir les citoyens s’immiscer dans le débat public est faible. C’est surement ce sur quoi pariait le lobby en acceptant finalement de dévoiler ces études, plus de 4 mois après qu’elles lui ont été demandées. Et, d’ailleurs, 10 jours après l’ouverture de cette salle de lecture, 2 personnes seulement ont demandé à y avoir accès ! L’une des deux est mon assistante, je l’ai dit !

Pour ceux qui n’auront pas le courage de se rendre dans ce grand immeuble impersonnel du quartier européen de Bruxelles, voici ce que l’on y trouve. Les 71 études dévoilées sont évidemment toutes rédigées en anglais. Elles sont présentées sous la forme de PDF plus ou moins lisibles, de tailles variables (de 20 pages à plus de 1 000 !). Elles se décomposent en plusieurs types d’études : la génotoxicité de la molécule est étudiée à la fois in vitro à travers l’application du test AMES (23 études), l’étude de l’altération chromosomique (5 études), la mutation génétique (3 études), la recombinaison génétique (1 étude), les effets sur la synthèse de l’ADN (1 étude) et in vivo par l’étude des aberrations chromosomiques (1 étude), les doses limites de toxicité (2 études), et les tests micronucleus (18 études) dont les noms d’auteurs ont étrangement été masqués. Il va sans dire que toutes ces études, rassemblées par le lobby du glyphosate concluent par une absence de génotoxicité. Pour elles, le glyphosate ne compromettrait pas l’intégrité physique ou fonctionnelle du génome. Cependant, la cytotoxicité (toxicité pour les cellules) n’est pas écartée pour autant. C’est dire qu’il y a une limite à la complaisance, même pour des études sous influence.

Puis viennent les études sur des doses répétées infligées pendant 1 an sur une population de malheureux rats. Et les études de « long-terme » du même genre appliqué à des souris (6 études). Et enfin les études de « long terme » sur les rats (7 études). On note que le lobby a jugé nécessaire de masquer certaines informations sur ces études observant les effets de la molécule dans le temps (1 an ou plus). Ainsi sont masquées l’identité des auteurs, du laboratoire en charge des mesures, parfois est masqué jusqu’au titre orignal de l’étude ! Si bien que, au final, sur les 71 études, seuls 22 auteurs sont révélés en ce qui concerne la génotoxicité. Pourquoi ?

On observe que certains des auteurs sont soupçonnés par la communauté scientifique de ne pas répondre aux exigences de validité et de fiabilité qu’impliquent de telles études. Ainsi Keith Fluegge, qui signe deux des études compilées par le lobby, s’est vu refuser ses publications sur le glyphosate par PLOS ONE. Cette revue scientifique de haut niveau, à comité de lecture, libre d’accès et sous Licence Creative Commons, a jugé que ses études ne correspondaient pas aux critères de qualité de la revue en raison de son « manque de rigueur » et de la « surévaluation des conclusions »…

Ces études sur le « long terme » sont par ailleurs un peu décevantes sur le fond. Si elles concluent unanimement à une absence nocivité de la molécule, il faut d’abord s’interroger sur les protocoles mis en place. En premier lieu, les études dites de « long terme » ne durent que 2 ans, sûrement beaucoup à l’échelle de vie d’un rat, mais bien trop court pour observer une réelle dégénérescence des organes ou l’apparition de tumeurs. Ces temps d’expériences ne reflètent surtout pas les conditions d’exposition réelle des humains à cette substance tout au long de la vie (soit 70 ans). De plus, les cohortes de rats testés ne comportent jamais plus de 50 individus par conditions, ce qui constitue des échantillons assez faibles. Et compte tenu des traitements infligés à ces animaux, on constate une importante mortalité des sujets durant l’étude. D’ailleurs, même dans le cas des animaux non-exposés au glyphosate, la mortalité défigure l’échantillon et diminue encore la fiabilité statistique des résultats obtenus. D’ailleurs, si au final les études n’observent pas de différence significative de mortalité entre les animaux exposés au glyphosate et ceux étant épargnés, d’autres signes d’atteintes physiques sont tout de même évoqués selon les cas : dégénérescence ophtalmologique, acidification de l’urine, perte de poids, dont on ne peut démêler s’il s’agit du stress des mauvais traitements ou de « l’étude » réalisée…

En fait, pour comprendre l’unanimité de ces études, il faut s’interroger sur leurs commanditaires. L’indépendance scientifique ne peut exister sans indépendance économique. Or, parmi les « sponsors » de ces études, on retrouve Monsanto (entreprise États-Unienne spécialisée dans le glyphosate via son produit phare le Roundup) pour le financement de 14 études, Zeneca (multinationale britannique spécialisée dans l’agrochimie et aussi, ironiquement, dans le traitement du cancer) pour 4 études, Cheminova (entreprise danoise spécialisée dans les produits phytosanitaires) pour 7 études, Nufarm Asia (société agrochimique australienne, spécialisée dans les herbicides) pour 7 études, HELM do brasil Mercantil (société allemande, spécialisée dans les produits chimiques pour l’industrie pharmaceutique et agricole) pour 2 études, Hoechst (groupe chimique et pharmaceutique allemand) pour 2 études, Sankyo (groupe pharmaceutique japonais) pour 4 études, Mastra industrial (groupe agrochimique malaisien) pour 1 étude, Feinchemie Schwebda (groupe de chimie allemand) pour 4 études, Syngenta (société suisse de chimie et d’agroalimentaire) pour 1 étude, Industrias Afrasa (groupe espagnol de produit phyto sanitaire) pour 1 étude.

Ainsi sur les 71 études présentées, 47, au minimum, ont été financées directement par l’industrie agrochimique. Et évidement les « scientifiques » embauchés par les firmes produisant et commercialisant le glyphosate, pour prouver scientifiquement la non-toxicité du glyphosate, peuvent être considérés comme « sous influence », non ? Au final, en juin dernier, la demande des marchands de glyphosate de renouveler l’autorisation du glyphosate a été acceptée, sur la base d’études produite par ces mêmes marchants de glyphosate. Vive « l’Europe qui nous protège » !

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